Кто вправе давать разъяснения законодательства

Обязательны ли для судей разъяснения постановлений Пленума Верховного Суда РФ?

В настоящее время Пленум Верховного Суда РФ действует в соответствии с Законом РСФСР «О судоустройстве РСФСР», принятым в 1981 году. Согласно ст.56 Закона «…руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РСФСР обязательны для судов, других органов и должностных лиц, применяющих закон, по которому дано разъяснение».
В статье 126 Конституции РФ указывается: «Верховный Суд Российской Федерации… дает разъяснения по вопросам судебной практики».
При этом «судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону» (ст.120 Конституции РФ).
Содержащиеся в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ разъяснения по вопросам применения законодательства основаны на требованиях закона и обобщенных данных судебной практики в масштабах страны. Они представляют собой своеобразную форму судебного прецедента и являются ориентиром, подлежащим учету в целях вынесения судьями законных и обоснованных приговоров, решений, определений и постановлений.

Наши читатели в своих обращениях в редакцию журнала «Адвокатские вести» просят ответить, вправе ли судьи игнорировать указанные разъяснения, содержащиеся в процессуальных документах, при рассмотрении ими исковых заявлений, апелляционных, кассационных и надзорных жалоб и т.п. С этим и другими вопросами внештатный корреспондент журнала «Адвокатские вести» Ксения ЛИСУКОВА обратилась к Секретарю Пленума, судье Верховного Суда РФ В.В ДЕМИДОВУ.


— Владимир Венедиктович! Позвольте в начале нашей беседы уточнить некоторые основополагающие моменты. Хотелось бы узнать, как изменился за последние годы объем полномочий Пленума Верховного Суда РФ по сравнению с полномочиями, изложенными в ст.58 Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР»? Какие заседания Пленума были наиболее представительными? Какие темы для обсуждения запланированы на ближайшие месяцы?
— Прежде всего, считаю нужным подчеркнуть, что вся деятельность Пленума Верховного Суда РФ направлена на повышение уровня судебной защиты прав и свобод граждан, на утверждение в судопроизводстве принципов правового государства.
Объем полномочий Пленума за последние годы значительно увеличился. Верховный Суд РФ, используя свое конституционное право, вносит в Государственную Думу РФ проекты законов, которые Пленум обсуждает на своих заседаниях и принимает по этим вопросам соответствующие постановления.
За последние 10 лет Пленум Верховного Суда РФ принял несколько сотен постановлений. Из них 77 постановлений содержат разъяснения по вопросам судебной практики, 68 — о внесении в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проектов законов, 92 — о согласии с законодательной инициативой субъектов Федерации по вопросу об общем числе мировых судей и количестве судебных участков на их территориях.
Что касается так называемых представительных заседаний Пленума, то из них можно выделить те, что состоялись в конце минувшего года: «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» от 10.10.2003г. (докладчик — Председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев); «О судебном решении» от 19.11.2003г. (докладчик — заместитель Председателя Верховного Суда РФ В.М. Жуйков).

Постановления Пленума Верховного Суда РФ играют большую роль в формировании единого правового поля. Они стали основой для судебной практики, а также разъясняют судам, как правильно применять нормы гражданского, уголовного и процессуального права. Кроме того, эти постановления ориентируют правоохранительные и иные государственные органы, а также адвокатское сообщество на единообразное применение и истолкование законов.
В декабре минувшего года состоялись заседания Пленума Верховного Суда РФ: «О применении судами Трудового кодекса Российской Федерации», докладчик — судья Верховного Суда РФ Б.А. Горохов; «О применении судами некоторых норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», докладчик — заместитель Председателя Верховного Суда РФ А.Е. Меркушов.
— Длительное время в теории и практике считалось бесспорным, что Пленум Верховного Суда РФ дает руководящие разъяснения, обязательные для судов (ст. 56 Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР»). Эта статья не корреспондируется с требованием ст.120 Конституции РФ, в соответствии с которой судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону.
Однако значение разъяснений Пленума Верховного Суда РФ по вопросам судебной практики сохраняется.
В этой связи, Владимир Венедиктович, уточните, пожалуйста, какова роль содержащихся в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ разъяснений и их значение для практики судов общей юрисдикции и мировых судей? Являются ли разъяснения Пленума источником права или нет? А если источником — то, каким именно?
— Хочу подчеркнуть, что значимость этих разъяснений отмечена в ст.126 Конституции РФ, где наряду с другими полномочиями Верховного Суда РФ указано на его полномочие давать разъяснения по вопросам судебной практики.
То обстоятельство, что в отличие от содержания ст.56 Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР» в ст.126 Конституции РФ не говорится о том, что указанные разъяснения являются руководящими, на наш взгляд, ни в коем мере не означает, что их можно игнорировать.
Напротив, толкование текста ст.126 Конституции РФ дает основание для вывода о том, что дача Верховным Судом РФ разъяснений по вопросам судебной практики является таким же равноценным его полномочием, как и другие полномочия.
Роль и значение разъяснений постановлений Пленума Верховного Суда РФ для судебной и, в целом, правоприменительной практики можно проиллюстрировать на примере постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 года №6 «О выполнении судами постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 года №3 «О практике судебной проверки законности и обоснованности ареста или продления срока содержания под стражей» (в ред. постановления Пленума от 25 октября 1996г. №10).
В нем разъяснено, что в соответствии со ст.9 Международного пакта о гражданских и политических правах, вступившего в силу 23 марта 1976г. (нормы которого в соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации и имеют верховенство над ее внутренним законодательством), каждому, кто лишен свободы вследствие ареста или содержания под стражей, принадлежит право на разбирательство его дела в суде, чтобы этот суд мог безотлагательно вынести постановление относительно законности его задержания и распорядиться о его освобождении, если задержание незаконно.

Как видно из приведенного разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, его цель — не только обратить внимание судов на необходимость правильного толкования законов, но и обязать разрешать дела в точном соответствии с действующим федеральным законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права.
В этой связи хочу подчеркнуть, что содержащиеся в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ разъяснения по вопросам судебной практики обязательны для судов, поскольку такие разъяснения, основанные на требованиях закона, способствуют правильному толкованию и единообразному применению закона на всей территории Российской Федерации и помогают избежать судебных ошибок.
Если же исходить из того, что разъяснения Пленума обязательными для судов не являются, то возникает сомнение: а была ли необходимость закреплять на конституционном уровне положение о даче Верховным Судом РФ разъяснений по вопросам судебной практики? И к чему такие разъяснения, если их можно игнорировать?
В подтверждение сказанного уместно сослаться на ч.2 ст.13 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации». В соответствии с этой нормой по вопросам своего ведения Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ принимает постановления, обязательные для арбитражных судов в Российской Федерации.
— Есть, видимо, и другие доводы в пользу позиции об обязательности для федеральных судей всех уровней разъяснений Пленума Верховного Суда РФ по вопросам судебной практики?
— Ну, конечно, есть. Можно, скажем, привести и такой довод. До принятия Пленумом постановлений по конкретной категории дел проводится большая работа по изучению данных судебной статистики и сбору необходимых материалов как непосредственно в Верховном Суде РФ, так и в нижестоящих судах с выездом на места судей Верховного Суда РФ.
Наряду с этим запрашиваются справки по результатам обобщения судебной практики из Верховных судов республик, краевых, областных и соответствующих им судов. При этом акцентируется внимание судов на возникающие у них вопросы по применению законодательства, а также на ошибки, допускаемые при разрешении конкретной категории дел.
Полученные материалы изучаются и обобщаются. С привлечением опытных специалистов соответствующих министерств и ведомств, а также ученых-правоведов разрабатывается первоначальный вариант проекта постановления Пленума Верховного Суда РФ с разъяснениями по наиболее важным вопросам, от решения которых зависит качество осуществления правосудия по той или иной категории судебных дел.
Составленный проект рассылается в нижестоящие суды для получения отзывов на него. Кроме того, тот же проект постановления обсуждается на заседании Научно-консультативного совета при Верховном Суде РФ и в судебных коллегиях Верховного Суда РФ, после чего он дорабатывается с учетом поступивших поправок.
В процессе этой работы приходится уточнять содержание разъяснений, что зачастую приводит к необходимости подготовки новых вариантов проекта. Затем он выносится на Пленум, где заслушиваются и обсуждаются позиции практических работников и ученых-юристов по каждому пункту проекта постановления.

На этом же заседании Пленума образуется редакционная комиссия из числа его членов и иных участников обсуждения, которая дорабатывает проект постановления с учетом высказанных предложений и замечаний и выносит его на Пленум для голосования.
Принятию этого документа предшествуют выступления Министра юстиции РФ, Генерального прокурора РФ и членов Пленума по существу доработанного проекта постановления, и лишь после этого он принимается путем голосования, причем по каждому его пункту.
Приведенный далеко не полный перечень вопросов, разрешаемых в ходе подготовки и принятия постановления Пленума, свидетельствует, на наш взгляд, не только о значимости содержащихся в нем разъяснений, но и подтверждает вывод о необходимости обязательного их учета при разрешении конкретных судебных дел.
Значение разъяснений Пленума как эффективного средства оказания помощи судам, в том числе и практикующим юристам и адвокатам, в правильном толковании и применении законов все более возрастает ввиду существенного изменения и дополнения действующего законодательства, а также введения в действие УПК РФ (с 01.07.2002г.) и ГПК РФ (с 01.02.2003г.), а также других федеральных законов.
Хочу еще раз подчеркнуть то обстоятельство, что в отличие от содержания ст.56 Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР» в ст.126 Конституции РФ не говорится о том, что указанные разъяснения являются руководящими, обязательными. Но это, на наш взгляд, ни в коем мере не означает, что их можно не учитывать.
— Имея в виду конституционную норму (ст126) о возложении на Верховный Суд РФ обязанности по даче разъяснений по вопросам судебной практики, можно ли расценить эти разъяснения как своего рода судебный прецедент?
— Очень правомерная постановка вопроса. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ по применению законодательства сконцентрированы в обобщенном виде выработанные многолетней судебной практикой подходы к разрешению вопросов, возникающих при рассмотрении определенной категории гражданских либо уголовных дел. Они основаны на опыте и знании многих судей, практикующих юристов и ученых. Все это облекается, в конечном счете, в форму конкретных разъяснений.
В этом, кстати, их принципиальное отличие от научно-практических комментариев к той или иной норме, которые даются одним либо группой ученых, и основываются на собственном видении пути разрешения возникшей правовой проблемы.
Можно констатировать, что содержащиеся в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ разъяснения по вопросам применения законодательства, основанные на требованиях закона и обобщенных данных судебной практики в масштабах страны, представляют собой своеобразную форму судебного прецедента. Они являются ориентиром, подлежащим обязательному учету в целях вынесения законных, обоснованных и справедливых приговоров, решений, определений и постановлений.
— Позвольте уточнить, а кто принимает участие в работе Пленума Верховного Суда РФ?
— В настоящее время Пленум Верховного Суда РФ действует в соответствии с Законом РСФСР от 08.07.1981г «О судоустройстве РСФСР». В состав Пленума входят Председатель Верховного Суда РФ и его заместители, а также судьи Верховного Суда РФ.

В работе Пленума обязательно участие Генерального прокурора РФ, который дает заключение по всем рассматриваемым вопросам. Вопросы на рассмотрение Пленума вносятся Председателем Верховного Суда РФ, Генеральным прокурором РФ или Министром юстиции РФ. По рассмотренным вопросам принимаются постановления Пленума Верховного Суда РФ.
На каждом заседании Пленума присутствуют и принимают активное участие в обсуждении вопросов члены Комитетов Государственной Думы РФ и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, а также ученые-юристы. В прениях по докладам выступают председатели, заместители председателей, судьи Верховных судов республик, краевых, областных и соответствующих им судов, районные судьи.
— Владимир Венедиктович, а где же здесь место адвокатуры? Известно, что адвокатура как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти (ст.3 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»). При этом Совет Федеральной палаты адвокатов представляет Федеральную палату адвокатов в органах государственной власти (п.2 ч.3 ст.37 ФЗ).
В этой связи, как Вы полагаете, правомерна ли постановка вопроса о том, что в условиях проводимой в стране судебной реформы уже наступило время для приглашения представителей Совета Федеральной палаты адвокатов и адвокатских палат субъектов Российской Федерации для участия в работе Пленума Верховного Суда РФ?
— На этот вопрос я бы ответил так. В соответствии с ч.3 ст.57 Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР» в заседаниях Пленума по приглашению Председателя Верховного Суда РФ могут участвовать судьи, члены Научно-консультативного совета при Верховном Суде РФ, представители министерств, государственных комитетов, ведомств, научных учреждений и других государственных и общественных организаций.
Следовательно, участие в работе Пленума Верховного Суда РФ представителей Совета Федеральной палаты адвокатов отнюдь не исключается. Но для этого нужна инициатива самого Совета. Однако насколько мне известно, такая инициатива пока от него не исходила. Будем надеяться, что это всего лишь вопрос времени.
— Хотелось бы знать, Владимир Венедиктович, как быстро Постановления Пленумов появляются на официальном сайте Верховного Суда РФ?
— Очень оперативно. Уже через два часа после их передачи в объединенный отдел правовой информации они вносятся на официальный сайт Верховного Суда РФ (www.supcourt.ru).
Кроме того, на регулярной основе Секретариатом Пленума и объединенным отделом правовой информации вносятся соответствующие изменения в предыдущие Постановления Пленума Верховного Суда РФ.>Органы исполнительной власти, уполномоченные давать разъяснения законодательства

Общие сведения о порядке обращения граждан в органы исполнительной власти

Разъяснение законодательства Российской Федерации, практики его применения, а также толкование норм, терминов и понятий осуществляются федеральными органами исполнительной власти по обращениям граждан в случаях, если на них возложена соответствующая обязанность или если это необходимо для обоснования решения, принятого по обращению гражданина (п.12.4 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 N 452).

Гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы, — статья 8 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, регулируются Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.

Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, подлежит рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ (п.3 ст.7 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ). В обращении гражданин в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии), адрес электронной почты, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме.

Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Письменное обращение рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

Письменное обращение, поступившее высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и содержащее информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции, рассматривается в течение 20 дней со дня регистрации письменного обращения.

Личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан.

Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ (п.4 ст.13 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ).

Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети «Интернет», к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Лицо, желающее получить информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен, не обязано обосновывать необходимость ее получения.

Разъяснения органа государственной власти имеют юридическую силу только в том случае, если орган наделен в соответствии с законодательством Российской Федерации специальной компетенцией издавать разъяснения по применению положений нормативных правовых актов.

Пунктом 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009, определен исчерпывающий видовой перечень нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения. Издание нормативных правовых актов в виде писем, телеграмм не допускается.

Документы, изданные в форме, не предусмотренной для нормативных правовых актов данных государственных или муниципальных органов, не приобретают юридической силы. Разъяснения рассматриваемых федеральных органов исполнительной власти оформляются в форме писем.

Как правило, разъяснения имеют информационно-разъяснительный и рекомендательный характер по вопросам применения законодательства Российской Федерации. Они не являются обязательными ни для правоприменителя, ни для физического или юридического лица, сделавшего соответствующий запрос, не носят нормативно-правового характера и не порождают каких-либо правовых последствий, однако помогают уяснить содержание правовых норм и сформировать правовую позицию.

Перечень органов исполнительной власти, уполномоченных давать разъяснения законодательства

Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России)

(МВД России)

Полномочия по разъяснению законодательства

Утверждающий документ

Организует прием граждан, своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок.

пп.96 п.2 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 21.12.2016 N 699.

Министерство иностранных дел (МИД России)

(МИД России)

Полномочия по разъяснению законодательства

Утверждающий документ

Организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок.
Дает разъяснения в пределах своей компетенции по вопросам международного права в связи с запросами органов государственной власти, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, физических и юридических лиц.

пп.46 п.6 Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 11.07.2004 N 865.
Приказ МИД России от 30.03.2012 N 4236 «Об утверждении Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по даче разъяснений по вопросам международного права в связи с запросами физических и юридических лиц».

Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество)

(Россотрудничество)